Governance e territorialização: o welfare local na Itália

Colocado de maneira simples, a territorialização é um enigma. O conceito cobre dois fenômenos principais: o processo de reorganização territorial que tem afetado diferentes níveis de ações públicas e suas relações, e a tendência de tomar o território como o ponto de referência para políticas e intervenções. Esses fenômenos são, ao mesmo tempo, distintos, porém ligados, e compartilham as mesmas consequências, mobilizando novos atores/arenas e politizando uma gama bastante ampla de questões. Neste artigo, Lavinia Bifulco delineia um esquema analítico do território como ambiente da relação atual entre cidadania e governança; e focaliza problemas e oportunidades que são desencadeados pelo welfare local na Itália.

Segundo Nelson Rojas de Carvalho e Sérgio de Azevedo, da Comissão Editorial do Cadernos Metrópole, o artigo de Lavinia Bifulco traz a experiência comparada com o recorte na descentralização experimentada na Itália nas últimas décadas. Em “Governance e territorialização: o welfare local na Itália entre fragmentação e inovação”, Bifulco vai chamar a atenção, com base na experiência de descentralização que vem ocorrendo naquele país, para o fato de que a descentralização não está fadada a se traduzir em ações de governança que impedem a cooperação ou que acentuem desigualdades regionais; se a descentralização, via de regra, traz essas implicações, abre, no entanto, possibilidades novas e virtuosas de governança.

O artigo “Governance e territorialização: o welfare local na Itália entre fragmentação e inovação”é um dos destaques da edição 27 do Cadernos Metrópole. Leia a seguir a “Introdução” do trabalho.

Introdução

Desde os anos 80, a ação pública na Europa foi de interesse de um processo de territorialização cada vez mais intenso. Em termos gerais, a territorialização refere-se a dois fenômenos principais: o processo de reorganização territorial que tocou os diversos níveis de governo e as suas relações; a orientação para assumir o território como referência de políticas e intervenções. O primeiro está ligado às dinâmicas de rescaling do Estado (Brenner, 2004). O segundo se entrelaça ao desenvolvimento de abordagens e instrumentos de policy que tendem a considerar os contextos em que se desenvolvem as intervenções como recursos, targets e atores (Bifulco et al., 2008). Trata-se de fenômenos distintos, mas intrincados entre si, que têm como efeitos comuns a mobilização de novos atores e a politicização de um leque amplo de issues. Tornou-se evidente, paralelamente, o fato de que o território não é uma realidade dada e inerte, mas é repleto de relações sociais, poderes e capacidade de agency.

É necessário levar em consideração, mais precisamente, a copresença de processos de desterritorialização e de reterritorialização. Como é sabido, o Estado tomou forma, na Europa, através da neutralização das dinâmicas locais e a escala estatal/nacional esteve na base da democracia moderna (Ferrarese, 2011). Hoje a relação entre Estado e território é mais complicada. A globalização, de fato, dá lugar a novas montagens entre território, autoridade e direitos e os processos de desnacionalização em curso abrem novas possibilidades da geografia política em níveis supra e subnacional (Sassen, 2006). Por isso, a escala nacional da ação pública está sob pressão, de um lado para a intensificação dos processos de internaciona¬lização, de outro para o reemergir de dinâmicas de diferenciação territorial (Ferrarese, 2011).

Neste ensaio, levarei em consideração a reorganização territorial como um componente chave da governance (Gualini, 2006). Ciente da ambiguidade desta noção, preciso que, no meu ponto de vista, a governance não equivale ao desaparecimento do Estado, concomitantemente com a mudança das relações entre público e privado e entre local/central/supranacional (Le Galès, 2002). Isso não resolve, evidentemente, a questão da ambiguidade. É verdade que, enquanto até alguns anos atrás, o conceito de governance era, em sua maior parte, associado a orientações ‘‘pró-mercado’’, o debate atual mostra uma maior focalização em temas como a participação dos cidadãos e das comunidades locais, a construção de parcerias entre atores públicos e privados, a difusão de práticas deliberativas.

É também verdade que a governance subentende uma nova maneira de olhar para a reconstrução das estruturas escalares do Estado que “are now understood to be historically malleable; they may be ruptured and rewoven through the very political strategies they enable” (Brenner, 2009, p. 126).

A governance, por isso, torna manifestada a valência política das dinâmicas que estão moldando a organização do Estado, das instituições, das políticas, ativando e redistribuindo poderes.

Um campo de mudanças relacionado é o da cidadania. De acordo com o modelo clássico, a cidadania é “a relationship between individuals and political authorities inside an undifferentiated state territory” (Bauböck e Guiraudon,2009, p. 440). Como nunca correspondeu totalmente à verdade, tal modelo dominou uma parte significativa da história institucional europeia. Hoje, graças à integração europeia, os confins territoriais da cidadania são mais permeáveis e as raízes nacionais são menos importantes do que em outro tempo para o exercício de alguns direitos (Ferrera, 2005). Paralelamente, tomam forma maneiras regionais e urbanas de cidadania, simultaneamente à difusão de instrumentos de policy localizados, que pretendem envolver cidadãos e comunidades na vida pública (García, 2006). Isto pode, obviamente, ajudar o processo democrático. Mas pode também contribuir para o crescimento das desigualdades territoriais.

O ensaio aborda a relação entre governance e cidadania, colocando em foco os processos de territorialização. O objetivo é duplo: delinear um esquema analítico relativo ao território como mediador da relação atual entre cidadania e governance; colocar em foco os problemas e as oportunidades que a governance e a territorialização – no seu duplo sentido – provocam na Itália, referindo-me principalmente ao welfare local.

Começarei deIineando o quadro interpretativo relativo ao contexto europeu, ilustrando o duplo significado de territorialização das políticas e as geometrias variáveis da cidadania que daí surgem. Passarei então à análise do caso italiano, apresentando dois instrumentos de policy mais significativos com relação aos temas indagados: os Planos sociais de zona e os Contratos de bairro. A chave analítica principal que usarei refere-se ao cruzamento ambivalente de estímulos à inovação e estímulos à fragmentação que dá forma ao quebra-cabeças da territorialização.

Acesse o artigo completo “Governance e territorialização: o welfare local na Itália entre fragmentação e inovação”, Cadernos Metrópole nº 27, aqui.